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        欧盟正在筹划的碳关税会是什么样子?
        2021/5/21 6:56:26    新闻来源:中国新闻网

        “碳关税”最近成了新闻热词。这是个通俗的叫法,在欧盟的官方名称是“碳边界调节机制”。这个官方名称避开了“税”字所带来的歧义和负面联想。不管叫什么名字,它的本质都是对进口到欧盟的产品加税,以使进口产品和欧盟产品在碳成本上“扯平”。

        今年3月10日,欧洲议会通过了设立碳边界调节机制的原则性决议。按照时间表,欧洲议会将在今年6月底之前提出立法草案,预计2022年完成立法,2023年开始实施。

        碳关税会直接影响欧盟及其贸易伙伴的贸易竞争力,欧盟对此的关注丝毫不弱于其对气候变化的关注。欧洲议会表示,将通过对来自减排措施较弱的国家的进口产品征税,以确保其不比欧盟产品更便宜。

        2020年,中国已成为欧盟的第一大贸易伙伴,对欧盟的贸易顺差达到1808亿欧元。如果欧盟碳关税落地,首当其冲受影响的就是中国。在一定程度上,中国的出口成本将增加,贸易竞争力会下降。中国是出口大国,所以碳关税是应当预先评估并妥善应对的议题。针对欧盟碳关税可能的具体制度设计,笔者将从政策工具形态、覆盖贸易流、征收国别、行业范围、排放范围、税基等进行分析。

        覆盖贸易流——进口vs出口。通常理解,碳关税是针对进口的,意在削减进口产品的碳成本优势。但另一方面,欧盟产品出口到排放标准较低的国家也存在碳成本劣势。从保护欧盟产品竞争力的角度,是否要在欧盟产品出口时“退税”——返还碳成本?

        “出口退税”则会带来两个问题。第一,这与推行碳关税所鼓吹的促进全球减排的总目标背道而驰。第二,以出口为条件返还碳成本,有违反WTO反补贴规则的较大风险。对此,欧洲议会《决议》的态度是,以对气候有积极影响并符合WTO规则为前提,欧委可考虑“出口退税”的可能性。笔者认为,至少在执行的初期阶段,碳关税只涉及进口,不会对欧盟产品“出口退税”。

        政策工具形态。在公开咨询阶段,欧盟列出了碳税的四种可能形式,包括关税、扩展欧盟排放交易体系(ETS)、镜像欧盟排放交易体系(ETS)和消费税。

        根据欧洲议会的《决议》,欧盟最有可能采取的方式是镜像ETS,即在欧盟排放交易体系之外设立一个进口产品的虚拟排放额度池,虚拟排放额度的价格锚定欧盟碳市场的排放额度价格。

        这种主张相当自我,意味着全球输欧商品都要支付欧盟标准之碳价。欧盟的理由是,国外和本土厂商应当承担相同的碳成本。其隐含假设是,一个国家的碳成本等于其减排努力。这有点类似于说一国的劳动力成本等于劳工保护水平。它忽略了人口规模、年龄结构等所有其他影响劳动力成本的因素。

        国别范畴。碳关税的基本原则是,碳关税适用于所有国家的输欧产品。在这个大原则下,欧洲议会《决议》强调了应给予最不发达国家和小岛屿发展中国家特殊待遇。欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议(ERCST)还建议豁免与欧盟建立了碳市场挂钩的国家,理由是其碳成本与欧盟相同,不存在碳泄漏风险。这实质也是将欧盟标准推向全球,很可能被采纳。

        欧盟是否会依据其他国家的减排承诺、加入《巴黎协定》等气候行动指标进行豁免?不大可能。首先,欧盟认为承诺不等于实际行动。欧洲议会环境委员会主席帕斯卡尔坎芬(Pascal Canfin)在谈及碳关税时直指中国。他说,仅仅根据中国的减排承诺而豁免是不严肃的,中国的承诺值得赞赏,但是从产业竞争的角度看没有用。他的这些话有助于揣摩欧盟力推碳关税的实际用意。

        行业范围。根据欧洲议会《决议》的相关表述,碳关税将适用于已纳入欧盟ETS管控的所有产品,且似乎会将含有管控产品成分的半成品和成品一并纳入。也不排除在初期将课税范围限制在欧盟认定的高碳泄漏风险行业。总之,电力、水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化工和化肥行业几乎肯定会榜上有名。

        一个重要的不确定性在于,碳关税是否和如何向下游延伸。在某些行业,对上游原料课征的碳关税会使碳泄漏向下游传导。在公开咨询阶段,各方普遍认为,仅关注ETS管控产品还不够,还要考虑价值链。欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议(ERCST)则建议应将碳关税的适用范围扩展至部分下游产品,以解决碳泄漏向下游传导的问题。欧洲议会在《决议》中强调,碳关税的设计要避免对欧盟内部市场和整个价值链的扰乱。如何避免,就目前资料来看并不清楚。

        排放范围。根据全球最广泛应用的温室气体核算体系(GHG Protocol),企业的温室气体排放分为三个“范围”。范围一是企业的直接排放,如燃烧排放和公司车辆排放。范围二是间接排放,指企业消耗的外购电力、蒸汽、热力所产生的排放。范围三是其他所有间接排放,涵盖了企业在其价值链活动中的所有其他间接排放,例如采购的原料和服务、运输和配送、出差、员工通勤、垃圾等等。

        欧洲议会的《决议》说,在计算进口产品的碳含量时,应同时包括直接排放和间接排放。如果计入间接排放,就必然要回答:1、外购电力的排放是否计入?2、其他间接排放中,哪些计入?

        去年12月,欧洲议会环境委员会主席帕斯卡尔坎芬(Pascal Canfin)在接受采访时被问及如何准确量化进口产品的碳成本时说,选项之一是看一个国家的电力结构,然后根据电力结构的碳密度计算产品的碳含量。他的话和欧洲议会《决议》相互呼应。坎芬在这次采访中基本是以中国为假想敌,而欧盟也很清楚,能源结构导致了中国电网的碳密度比欧盟高得多。中国的煤电比例为60%—70%,而欧盟的煤电比例则为10%—20%。

        欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议(ERCST)则建议,进口产品的碳排放量=燃料排放+原材料相关排放,但不计入外购电力的排放。ERCST的理由是,欧盟企业所承担的通过电价传导的减排成本,应当继续通过欧盟现行的电价补贴机制解决,而非通过碳关税解决。

        确定进口产品的碳含量(税基)。从欧洲议会的《决议》来看,如果出口企业不能提供自己的排放强度数据,那么就套用一个默认的排放密度行业基准(benchmark),再据以计算产品的碳含量。行业基准可能细化到不同生产工艺。现在看,欧盟似乎倾向于以全球平均的行业排放强度作为基准。

        出口企业将有机会自证其实际排放强度低于默认值,但数据要经欧盟认可的第三方机构进行核查和认证。如果没有这个“单独税率”机制,碳关税可能会成为奖励高碳(减排成本低)产品占领欧盟市场的措施。

        防止双重保护和双重征税。碳关税的目的是让进口产品付出和欧盟产品一样的碳成本。欧盟的高能耗/贸易暴露产业获得了很多免费的排放配额,免费配额之外的排放才需要负担成本。如果对进口产品的碳排放量全部征税,就会使欧盟产品获得“双重保护”。所以首先要在进口产品的碳排放量中扣除欧盟产品的免费排放配额。

        还要避免对进口产品的碳含量双重征税。如果出口企业在本国已经支付了碳成本,那么这部分成本就应当从应缴碳关税中扣除。出口企业在购买欧盟排放配额时,只需支付欧盟配额价格与出口国碳价之差。如果出口企业在本国也获得了免费排放配额,那么免费配额所覆盖的那部分碳排放就没有成本,所以这部分碳排放应当以正常价格购买欧盟配额。

        但如果出口国没有碳定价机制(既无排放交易系统,也无碳税),应当如何量化其国内碳价?欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议(ERCST)认为,即使在没有明确碳价的国家,各种减排措施也使碳排放有一个隐含成本。所以ERCST建议欧盟和出口国通过谈判商定一个隐含的碳价。这个建议有点乌托邦。

        欧盟碳关税如果落地,将对中国的出口产生全面出击,不可轻视。碳关税将会全面影响出口产品的价值链,包括原材料成本、生产工艺的能效要求以及产品的碳足迹管理。国外的研究显示,当碳成本为40美元每吨时,高能耗贸易暴露产业的产值会下降2.5%。而目前欧盟的碳价已突破50欧元。

        从现有信息看,欧盟碳关税的制度设计确有贸易壁垒之忧,而方法论中则可看到不少反倾销制度的影子。

        碳关税是全球规则制定的一个新热点,欧盟正在积极成为主导者,其措施会有很强的域外效力。从日本政府最近公布的“绿色增长战略”来看,为了确保日本企业的竞争力,日本也正在讨论实施碳关税。一般认为,由于美国没有全国性的排放交易体系,所以推行碳关税从道理上讲不通,在机制上行不通。但要注意的是,美国总统拜登一上任就通过颁发行政令“将气候危机置于美国外交政策和国家安全的核心”。这样气候措施就名正言顺地披上了国家安全的外衣。总统有权以国家安全为理由加征关税,不需要通过漫长的立法程序。

        碳关税貌似是气候措施,实则是贸易措施,应当由贸易主管部门来应对。欧洲议会已经给碳关税所应对问题戴上了“气候倾销”的帽子,提出了“反气候倾销”的概念。未来碳贸易壁垒很可能会成为贸易摩擦的主要形式之一,“碳倾销”、“碳补贴”甚至“碳保障措施”都可能出现。中国的贸易主管部门应当高度关注并着手进行理论和实践的准备。积极参与国际规则的讨论和制定,同时借鉴欧盟,研究制定中国碳关税相关法律法规,并着手进行产业碳关税贸易脆弱度评估。在企业层面,应当考虑进行出口碳风险评估。(完)

        作者:吴必轩 来源:中国新闻网


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